改革开放40年农村教师配置制度变迁研究

　　作者简介：刘小强(1973-)，男，四川宜宾人，成都师范学院 教育学院教育学博士，副教授，主要从事教育管理、教育政策研究。

　　摘 要：改革开放40年来，农村教师配置制度发生了深刻变迁。农村教师定向培养制度被各类专项制度所取代；新教师录用的强制性分配制度被废止，实行公开招聘制度；教师流动从单一的讨论决定制度到讨论与考试制度并存；补偿制度从以经济激励为主，到采取更加全面的综合性策略。纵观农村教师配置制度变迁，实际上是适应经济快速发展，社会急剧转型的必然变革。在此过程中，一些具有较好文化适应性的制度在实践中对提高农村教师队伍整体水平起到了更好的促进作用。

　　关键词：改革开放；农村教师；教师配置制度；制度变迁

　　改革开放以来，农村教师配置制度发生了急速的变化，在培养、录用、流动、编制管理、补偿等诸多制度规范方面都经历了深刻的调整与变革。这种变化，无疑对农村教师队伍建设产生着深远的影响。本文对改革开放40年来的农村教师配置制度进行梳理，探讨急速的制度变革对农村教师配置的影响。以期透过农村教师配置制度的历史轨迹，认识农村教师配置制度变迁，进而理解农村教师配置制度变迁的内在逻辑。

　　一、从定向制到项目制：培养制度变化

　　从培养环节入手，为农村培养素质较高，进得去、留得住的教师，是改革开放以来国家解决农村教师问题的重要措施。改革开放初期主要推行农村教师定向培养制度。1983年，教育部《关于中等师范学校招生工作的通知》提出，为解决农村特别是山区、边远地区农村教师缺乏问题，各地可安排一定的指标，采取定向招生、定向分配的原则。该文下发后，很多地方开始推行农村教师定向培养。这段时期的中等师范学校定向培养模式大体是：指标到县，定向到乡（区）；按县划线，采取分类型定乡（区）、分层次定降分幅度，照顾贫困山区和少数民族地区；定向招生的县，在文化统考之后，根据生源情况，在全省规定的降分幅度内，分层次确定降分；定向乡（区）按审批的降分幅度，仍出现招不满额时，县有权调整定向名额到临近乡（区）。定向培养与定向分配合为一体，定向培养的师范生毕业后必须按照合同规定，回到定向地区或定向学校。

　　不仅中等师范学校，高等师范学校在改革开放后的20世纪八九十年代也普遍实行定向制度。如1989年四川省普通高校招生就规定，师范专科学校的招生计划全部或大部分实行定向招生，学生毕业后回到区乡中学任教。即使是教育部直属院校西南师范大学在川的招生计划也必须拿出20%的名额作为定向招生，毕业后回到县及县以下的学校任教。

　　定向招生制度在1990年代中期市场化加速推进以后，就逐渐淡出了政策范围。进入21世纪，国家推出了一系列针对农村的教师培养项目。2006年教育部等《关于实施农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划的通知》，要求公开招聘高校毕业生到

西部地区“两基”攻坚县的县以下农村义务教育学校任教。2007年，国务院办公厅转发教育部等部门《关于教育部直属师范大学师范生免费教育实施办法（试行）的通知》，提出从2007年开始，在教育部直属的六所重点师范大学培养免费师范生，承诺在中小学工作10年以上；到城镇工作的，应先在农村义务教育学校工作2年。2009年，教育部《关于做好2010年“农村学校教育硕士师资培养计划”实施工作的通知》，决定进一步扩大农村学校教育硕士师资培养计划，并与“特岗”计划结合实施。

　　从形式上看，改革开放前期针对农村和边远山区的教师培养策略比较单一，进入21世纪以后则更为多样，推出了一系列的项目。但是，改革开放初期师范院校具有较强的“向农性”，能够结合农村教育特点进行有针对性地培养师范生，这在当时有明确的制度性要求。如1987年原国家教委办公厅印发的《中等师范学校面向农村培养合格小学师资座谈会纪要》提出，能不能面向农村是衡量中师办学方向是否正确的重要标志；要把培养坚定献身农村小学教育“下得去、留得住、教得好”的学生作为坚定不移的办学方向，要加强专业思想教育，针对不愿做农村小学教师的思想要做耐心细致的工作；在教学内容方面，要适当增加一些农业生产技能的内容[1]（P2640）。1994年原国家教委印发的《全国师范专科学校面向农村，深化改革座谈会纪要》也提出，师范专科学校要面向农村培养合格师资，为社会主义新农村建设服务；要将培养热爱教育、志在山乡、德才兼备、一专多能的农村初中教师作为根本任务[1]（P3600）。因此，尽管当时手段较为单一，但由于大环境的缘故，整个中等师范学校和师范专科学校坚定地面向农村培养师资，其毕业生具有良好的农村教育适应性，师范院校从源头上为解决农村教师问题起到了重要的作用。然而，当改革开放进入21世纪以后，师范院校的“向农性”迅速退去，“向城性”日渐增强，国家虽然采取系列制度性措施，但效果却很有限，本文将在后面进一步探讨。

　　二、从分配制到公招制：录用制度变化

　　改革开放初期，我国农村新教师录用沿袭了建国以来的分配制度。到1989年，国务院批转国家教委《关于改革高等学校毕业生分配制度报告的通知》指出，以统和包为特征的毕业生分配制度存在一些明显的弊端，不利于调动学校办学、学生学习及用人单位合理使用人才的积极性。因此，需改革毕业生分配制度。改革的目标是在国家就业方针和政策指导下，逐步实行毕业生自主择业，用人单位择优录用的“双向选择”制度。1994年《国家教委关于进一步改革普通高等学校招生和毕业生就业制度的试点意见》提出，需改变毕业生由国家安排职业的做法，引导学生毕业后参与劳动力市场竞争，国家不再以行政分配而是以方针政策指导、奖学金制度和社会就业需求信息来引导毕业生自主择业。到1997年，原国家教委印发《普通高等学校毕业生就业工作暂行规定》，规定毕业生就业实行供需见面及双向选择，经供需见面和双向选择后，毕业生、用人单位和高校应签订毕业生就业协议书，作为制定就业计划和派遣的依据。这个规定基本奠定了我国高校毕业生就业模式，其后的高校毕业生，也包括中等学校毕业生，基本沿袭这种办法。

　　随着几个纲领性文件的出台，21世纪以后，我国推行了相当长时间的分配制度被废止，开始实行市场化背景下的自主就业制度。按照2005年人事部《事业单位公开招聘人员暂行规定》，要求事业单位新录用人员实行公开招聘，采取考试或考核的形式。2012年教育部等《关于大力推进农村义务教育教师队伍建设的意见》则要求农村新教师录用要全面实行公开招聘制度。在实践中，农村教师录用一般有两种形式，一种是考核，即偶尔在政府人才政策支持下到高校考核招聘新教师，与教育局签订就业合同，进入教师行业。第二种形式是招聘,也是农村新教师录用的主要形式，通过参加教师公开招聘考试，从而进入教师行业。