李敏谊等：北欧国家幼儿教育和保育政策话语的新变迁

　　原题：北欧国家幼儿教育和保育政策话语的新变迁

　　作者简介：李敏谊，郭宴欢，陈肖琪，北京师范大学教育学部（北京 100875）。

　　内容提要：通过对北欧五国幼儿教育和保育的最新政策话语进行文献调查和文本分析，发现北欧国家幼儿教育和保育政策话语的最新变化包括：幼儿教育和保育的定位从作为民主实践场转变为社会投资品、教育内容从重视保育和游戏到关注终身学习、教育评估更重视对质量的监管与评估。虽然北欧幼儿教育和保育政策所根植的历史传统仍旧强大，但教育全球化的冲击促使北欧的幼儿教育和保育在与强调“入学准备”的英美政策话语的冲突与妥协中走向融合。

　　关 键 词：北欧国家 幼儿教育和保育政策 话语分析 社会教学法取向 入学准备取向

　　基金项目：本文系教育部卓越教师培养计划改革项目“‘优能型’幼儿园教师培养体系的探索与构建（项目编号：00309-1110122105）”的研究成果之一。

　　北欧国家包括丹麦、瑞典、挪威、芬兰、冰岛及其附属地区。由于二战后坚持“从摇篮到坟墓”的完善的社会福利体系、性别平等政策、崇尚完整儿童（The Whole Child）的价值观，北欧国家为儿童缔造了“最好童年”（Best Childhood）。

　　20世纪90年代，幼儿教育逐渐提上各国的政策议程，且各国政策之间的借鉴越发频繁，北欧国家的幼儿教育和保育政策也产生了三大新动向。一是调整学制，包括下调义务教育的起始年龄、延长年限，或提供一年的免费学前教育。例如，1997年挪威将小学入学年龄从7岁下调至6岁，6岁儿童的教育与保育从自主选择转为纳入义务教育范畴；1998年，瑞典开始为6岁儿童提供一年的免费学前班教育（），入学率接近100%；2009年，丹麦6岁儿童的教育也被纳入义务教育；2015年，芬兰也将6岁儿童的学前班教育（Preprimary Education）纳入义务教育范畴。二是施行统一的幼儿教育和保育（0/1岁～5岁）法案与课程框架，而且更关注儿童学习和发展结果。[1]三是问责的兴起，但与北欧传统形成了激烈冲突。例如，2010年丹麦试图在学前班（Kindergarten Class）推行强制性语言测试，以便监测儿童的入学准备程度，但遭到了教师、父母乃至政府官员等多方面的强烈抗议。全球化背景下，“最好

童年”的意象受到了“入学准备”政策话语的挑战。

　　所谓政策话语，是指政策制定者针对某种政策所使用的规范性语言，受政策影响、折射政策的现状及挑战，并体现出政策制定者在制度改革方面的期望。[2]本文首先深入剖析北欧国家幼儿教育和保育政策话语变迁的国际和国内背景，然后阐释其变迁的内涵，并对此进行批判性反思。

　　一、北欧国家幼儿教育和保育政策话语变迁的背景

　　根据经济合作与发展组织（OECD）、欧盟和联合国教科文组织合作修订的最新版《国际教育标准分类法》（ISCED2011），“幼儿教育（Early Childhood Education）或学前教育（Preprimary Education）是指为进入初等教育之前的儿童提供有目的的教育内容的课程项目，旨在为儿童后续进入学校和社会培养必需的认知、身体、社会性、情感等领域的综合能力”[3]。

　　而北欧国家更普遍使用的术语是“幼儿教育和保育”（Early Childhood Education and Care），重要原因之一是北欧国家托幼机构一体化，由某一政府部门（通常是教育部门）统一管理教育和保育。此外，由于北欧属于高收入、高税收、高福利国家，政府通常提供约一年的带薪育儿假。而且，北欧国家的性别平等指数高，女性参与劳动力市场的比例较高，因此大多数儿童由父母抚养至年满1岁便进入托幼机构。以挪威为例，2013年起政府为新生儿父母提供49周（全薪）或者59周（80%薪水）的带薪育儿假，且规定父母双方需要各休至少14周的育儿假；而2013年，15～64岁女性参与工作的比例为76.1%，1～2岁婴幼儿的入园率为79.8%，3～5岁幼儿的入园率为96.6%。此外，就政府公共教育经费而言，北欧五国幼儿教育和保育的公共经费（占1.1%～2%的GDP）远超OECD国家的均值（0.8%）。[4]例如，挪威政府的公共教育经费为7.4%的GDP经费，而幼儿教育和保育领域占据了1.4%的GDP经费。[5]当政府越来越深入地参与幼儿教育和保育的市场供给，政策话语的调整便随之而来。

　　（一）新自由主义

　　20世纪70年代，世界普遍性的经济危机标志着凯恩斯主义（国家干预经济）的失灵，以市场统治、私有化为要义的新自由主义学说开始受到重视。[6]新自由主义从经济领域延伸到了教育领域，其推崇教育改革应追求提升学校管理绩效、办学效益和教育质量。在新自由主义的影响下，幼儿教育政策更加具有目标理性（Goal-Rationality）、个人化（Individualization）、和谐化（Harmonization）的特征，使得幼儿教育成为培养灵活、自治的终身学习者的过程。[7]以英美为主导的教育市场化改革，在幼儿教育方面主要呈现出绩效主义、市场主义两大特征。“绩效主义”将幼儿教育视为利用一定的技术手段，生产出预设成果的场所（比作工厂）。这与社会投资视角、人力资本论关系密切，认为在全球化的知识经济时代投资幼儿教育，将获得高收益、减少社会管理成本。“市场主义”将幼儿教育视为市场中相互竞争的买卖，向作为消费者的父母出售商品，学校为了获取消费者会追求更高的质量和效率。北欧教育界的学者注意到了新自由主义对北欧教育事业的影响，认为知识经济时代下，将知识视作当今最重要的国家竞争力因素的全球性的新自由主义改革影响到了北欧的教育系统。[8]

　　（二）管理主义

　　新自由主义推崇管理和技术是有效的治理手段。“管理主义”（Managerism）的治理哲学与范式已透过各种国际经贸协约，广泛渗入各国的制度价值的纹理之中，成为当今影响教育变革的主要力量之一。20世纪80年代的经济危机带动了紧缩福利的思维，欧盟的新自由主义、市场化价值在北欧找到了发展空间，新公共管理成为政府服务的新施政方式。[9]总而言之，北欧国家主要通过四种系统管理幼儿教育和保育。[10]